论交通事故认定书的可诉性

论交通事故认定书的可诉性

           ——张斌、范培红

目     录

内容摘要…………………………………………………….3

司法实践中对交通事故认定书可诉性认定的差异…….4-.6

交通事故认定书性质的各种学说………………………….7

交通事故认定书具有可诉性……………………………7-12

结语…………………………………………………………13

参考文献…………………………………………………….13

论交通事故认定书的可诉性

内容摘要：无论在司法实践中还是在立法界和理论界，交通事故认定书的性质认定都存在争议，各说纷纭。立法界和理论界对性质认定的混乱导致了各地法院做法不一致，有的法院认为其是交警部门做出的具体行政行为，具有可诉性，对不服交通事故认定书的案件受理并进行审理。有的法院认为其属于证据或者行政文书等，不属于具体行政行为，不是行政诉讼的受案范围，没有可诉性，故不予受理。笔者认为交通事故认定书具有可诉性，应当属于行政诉讼的受案范围，否则，交警部门的行政权力会缺乏司法权的监督和约束，而弱势的当事人难以推翻认定书中的责任认定，权利得不到应有的有效的救济。为了平衡交警部门、法院、当事人之间的关系，为了保障人权和民主法治的建设，法院应当受理此类案件。

Abstract: Whether in actual judicial practice or in the legislation sector and in the theoretical sector, the nature of that traffic warrants are in dispute, with each sticks to his own version. Legislative sector and the theoretical sector have chaos in confirming the nature, which led to inconsistent practices throughout the court. Some court held that it is the traffic police department to make a specific administrative act which is not actionable. And the cases against traffic warrants and the admissibility hearing. Other court may regard that it should be the evidence or administrative act, and it’s not an administrative lawsuit’s accepting case range. There is no actionable. So it is inadmissible. The author believes that a traffic accident is actionable. It should belong to the administrative lawsuit’s accepting case range. Otherwise, traffic police departments will be lack of supervision and restraint. It’s difficult for the Vulnerable party to overturn the responsibility confirmation in warrant. The rights can not succeed in obtaining the proper and effective relief. To balance the traffic police departments, court, the relationship between the parties and in order to protect human rights and democracy, the court should accept such cases.

关键词：交通事故认定书         具体行政行为    

诉讼证据      行政诉讼       可诉性

一、     司法实践中对交通事故认定书可诉性认定的差异

（一）、李明珠不服澄江县交警大队交通事故认定书行政诉讼案

2006年12月5日，在澄江县城澄华路段姚东明酒后驾车与李树清所骑的逆行人力三轮车相撞，李树清经抢救无效死亡。澄江县交警大队作出[2006]00023号交通事故认定书，其主要内容是：姚东明为酒后驾驶机动车，其送检的血中定性检查出乙醇，含量为：122.30mg/100ml，且机动车行驶超过规定的时速。姚东明的行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第二十二条第二款、第四十一条第一款，是造成交通事故的原因之一。李树清驾驶人力三轮车在机动车道内逆向行驶，其行为违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十五条、第五十七条之规定，是造成交通事故的原因之一。依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九十一条、《交通事故处理程序规定》第四十五条第二款的规定，认定姚东明与李树清承担此事故的同等责任。

李树清的亲属李明珠对交警的交通事故认定书不服，向澄江县人民法院提起行政诉讼，澄江县人民法院作出了（ 2007）澄行初字第02号不予受理的裁定，认为交警的责任认定书仅只是交通警察部门所出具的一份证据材料，不属于行政机关裁决的法律文书，所以裁定不予受理。李明珠对此裁定不服，向玉溪市中级人民法院提起上诉。玉溪市中级人民法院作出维持原裁定，驳回上诉的裁定。[1]很显然，云南的司法惯例不认为交通事故认定书具有可诉性。

（二）、李治芳不服龙岩市交通警察支队交通事故责任重新认定决定案

李治芳车速过快，在发现危险前占据对方道路行驶，与邱森彬无证驾驶的后载三人的摩托车相撞造成交通事故。福建省连城县交通警察大队作出了第２０００１０３３号《道路交通事故责任认定书》。

但福建省龙岩市公安局交通警察支队于２０００年１０月１２日作出（２０００）第３４３号《道路交通事故责任重新认定决定书》，决定撤销连城县交通警察大队作出了第２０００１０３３号《道路交通事故责任认定书》并认定：1、邱森彬无证驾车，违章载人妨碍驾驶，占道行驶，是造成交通事故的原因之一，其行为违反了《道路交通管理条例》第六条、第二十五条、第三十三条（一）项、第四十九条（一）项的规定；2、李治芳驾车占道行驶，未遵守右侧通行的原则，是造成交通事故的原因之一，其行为违反了《道路交通管理条例》第六条、第四十九条（一）项的规定，邱森彬和李治芳负本事故的同等责任。李治芳不服该决定，向福建省连城县人民法院提起行政诉讼。

连城县人民法院受理了此案并进行了审理，最后判决撤销被告龙岩交警队所作的（２０００）第３４３号《道路交通事故责任重新认定决定书》中关于责任认定的部分。龙岩交警队应从判决生效之日起３０日内对本事故重新作出责任认定。一审宣判后，龙岩交警队不服提起上诉，龙岩市中级人民法院经过二审，最后判决驳回上诉，维持原判。[2]可见，在福建省的事司法实践中，交通事故认定书是具有可诉性的。

（三）、罗伦富不服泸州市交警支队三大队道路交通事故责任认定案
     康忠华在由隆昌向泸州市方向行至泸隆路 41 Km施工地段处，为躲避路面堆放物（炭渣），驶出松滩桥面，翻于桥下，造成乘车人李贵华当场死亡、康忠华经医院抢救无效死亡的重大交通事故。泸州市公安局交通警察支队三大队作出第 2000— 279号《道路交通事故责任认定书》认定驾驶员康忠华负交通事故全部责任。

罗伦富因不服被告四川省泸州市公安局交通警察支队三大队对其子康忠华（已亡）作出的道路交通事故责任认定，向泸州市龙马潭区人民法院提起行政诉讼。罗伦富认为交警队未将事故路面施工单位追加为交通事故的责任人，该认定书事实不清，证据不足，是违法的具体行政行为，请求撤销被告的交通事故责任认定，判令被告重新认定此次道路交通事故的责任。

龙马潭区人民法院判决维持交警队的责任认定。 原告罗伦富不服一审判决，向泸州市中级人民法院提起上诉。  其认为责任认定是公安机关根据行政法规的授权实施的一种行政确认行为。该行为直接关系到发生道路交通事故后，当事人是否构成犯罪以及应否被追究刑事责任、是否违法以及应否被行政处罚、是否承担民事赔偿责任或者能否得到民事赔偿的问题，因此它涉及当事人的权利和义务。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”被上诉人交警队对交通事故作出的责任认定行为侵犯了其合法权益，向人民法院提起行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

二审法院根据罗伦富的诉讼请求，审查了交警队作出的道路交通事故责任认定行为既不是调解行为，也不是法律规定的仲裁行为。交警队以行诉法解释第一条第二款第（三）项规定了“调解行为以及法律规定的仲裁行为”不属于人民法院行政诉讼受案范围为由，认为本案不是行政诉讼，这一理由不能成立。
  泸州市中级人民法院最后判决： 一、撤销一审行政判决； 二、撤销被上诉人交警队于 2000年 10月 19日作出的第 2000－ 279号《道路交通事故责任认定书》； 三、判令被上诉人交警队对 2000年 9月 5日发生在泸隆路 41 KM处的重大交通事故的责任重新进行认定。[3]

由此可见，四川省的基层法院和中级法院都受理了不服交通事故认定案，说明交警的认定行为具有可诉性。

判例虽然不是我国的法律渊源，但也有一定的借鉴意义和研究意义，在司法实践中是不容忽视的。所以，福建省连成县人民法院及四川省泸州市马潭区人民法院审理的两个行政诉讼案均刊登在最高人民法院公报上，这充分说明了最高人民法院对此类行政诉讼案件由法院受理是认可的，并在法院最权威的报刊上刊登，是同意推广适应的。2004年，江西省新建县人民法院秉承此精神，审理了李省喜不服交通事故认定案。

二、     交通事故认定书性质的各种学说

为什么以上不同的法院对交通事故认定书会做出不同的认识和结果呢？法院之所以表现出相反的受理态度，就是因为对交通事故认定书的性质认定不同，适用法律的依据不同而造成的。

交通事故责任认定书是交警部门在交通事故发生后，根据当事人的过错程度和违法行为在交通事故中所起的作用而做出的能作为调解依据及处罚依据的书面判断和决定。其性质众说纷纭，文书说认为交通事故认定书是行政文书，不是具体行政行为。具体行政行为说认为道路交通事故认定书是公安机关依职权作出的一种具体行政行为,具有行政可诉性,属于行政诉讼司法审查的范围。证据说认为交通事故认定书是一种证据，不是具体行政行为，所以不具有可诉性。但有的认为属于书证，有的认为属于鉴定结论，有的认为属于证人证言。混合说认为交通事故认定书的性质应根据具体案件的性质而定。其中证据说和具体行政行为说占主要地位。

这些不同的理论学说对法院是否立案起着至关重要的作用，所以对交通事故认定书不服能否启动司法程序，还要看法官和法院信奉哪一个学说。不同的学派会援引不同的法律加以适用，这必然导致司法实践的混乱，无法统一。

三、交通事故认定书具有可诉性

笔者赞同具体行政行为说，认为对交通事故认定书不服，可以依法提起行政诉讼，法院应当受理。理由以下详细论之。

（一）、交通事故认定书符合具体行政行为的构成要件

具体行政行为是行政主体依法就特定事项对特定的公民、法人和其他组织的权利义务作出的单方行政职权行为。[4]而交通事故认定行为是国家行政机关依职权针对特定交通事故对特定的肇事者作出的单方行政行为。由此可见，交通事故认定书就是一种具体行政行为。

首先，从主体要件上看，具体行政行为的主体必须是合法的行政主体，包括国家行政机关，法律、法规、规章授权的组织。[5]而交警部门是国家公安机关，是当然的行政主体。其次，从功能要件看，具体行政行为能导致行政法律关系的产生、变更和消灭，而交通事故认定书划分出了责任大小，直接影响到了当事人的权利义务，当事人作为行政相对人，当然地与交警部门产生了行政法律关系；再次，从客观要件看，行政主体实施了运用行政职权或职责的行为。而交警之所以做出交通事故认定书，是基于《警察法》、《道路交通安全法》等法律法规和规章的授权。第四，从程序上看，具体行政行为要求送达当事人，而交通事故认定书都要求送达行政相对人（肇事者）且为之受领。[6]第五，从效力上看，具体行政行为的效力包括公定力、拘束力、确定力和执行力。[7]新的《道路交通安全法》虽然把交通事故认定书规定为一种证据，但这种证据的效力极高，当事人和法院均难以推翻，所以法院会根据交通事故认定书来直接判定责任大小和赔偿数额的多少，除非采用行政诉讼的手段来推翻交警部门的具体行政行为。可见，如果交通事故认定书不能通过行政诉讼来撤销或责令重新作出的话，其本质上天然地具有拘束力、确定力和执行力。第六，从《中华人民共和国行政诉讼法》的规定看，交通事故认定书是可诉的具体行政行为。行政诉讼法第二条规定： “公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯了其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”；第十一条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：“……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。交通事故责任认定划分了肇事各方的应负事故责任，如果责任划分不正确，直接涉及当事人应承担的赔偿多少，又不可通过行政诉讼监督，判令该机关重新做出责任认定，就必然侵犯了受害者的财产权。
     因此，只要该行政行为侵害了当事人的合法权益，当事人就享有诉权，人民法院就应当受理。

（二）、交通事故认定书本质上不是一种证据，而是一种具体行政行为。

虽然公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定、结论及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据[8]，但这并不能改变其具体行政行为的本质。犹如法律把男人规定为女人，不能因此就把男人认为是女人，男人本质上还是男人。

从证据的三个特征上看，证据反映的都是案件事实本身，是一种客观存在，客观性是证据的最基本的属性。证据只有真实与否之分，没有对错之别（鉴定结论除外）。而交通事故认定书带有一定的主观性，是交警部门通过对案件事实进行一系列调查活动，在询问当事人、证人，现场勘查，物证提取，痕迹检验和技术鉴定等事实调查的基础上进行交通事故成因分析，进而认定当事人在交通事故中的过错程度，划分和确定当事人的交通事故责任，事实调查是一种手段，认定当事人的责任才是目的。所以，交通事故责任认定是一种抽象的、理性的、认识的东西，它会随着人们观察问题的角度不同、对客观存在认识的程度不同、甚至思想感情不同等主观因素而发生变化，产生正确与错误的不同认定结果。所以，交通事故认定书不是证据。
    从逻辑上看，如果交通事故责任认定是证据的话，那么交警部门就具有双重身份，交警部门既是裁判又是球员，处于尴尬的境地。首先，交通事故认定书如果是证人证言的话，交警或者交警部门就成了证人，证人具有优先性和不可替代性，[9]但其在之后的行政处理、民事调解和刑事追究等工作中，又充当处理者、调解者、追究者。自己根据自己制作的证据为依据来进行处理、调解和追究显然是不当的，就像“自己不能作为自己案件的法官”一样。其次，交通事故认定书如果是鉴定结论，则当事人对有异议的鉴定结论可以申请重新鉴定，鉴定结论是可以被推翻的，况且交警部门也不是鉴定机构。另外，如果是其他证据，也很容易被推翻，但这是行政机关作出的，其公定力是不言而喻的。所以，交通事故认定书应该是行政裁决。

从回答的结果上看，交通事故认定书回答的不仅仅是技术问题、证据问题，更主要的是法律问题，是专门对当事人在交通事故中的过错程度所作的法律上的认定，这正是确定当事人应负交通事故责任的前提和基础。
   从法的价值上看，交通事故认定书戴上证据的帽子以遮掩其可诉性，这与正义的价值追求是不相符的，相反，成了某些集团的遮羞布和挡箭牌，或者成了节约诉讼资源，维护社会稳定的借口。 

也就是说，将交通事故认定纳入行政诉讼会出现负面效果，导致诉讼程序的冲突和诉讼资源的浪费。交通事故认定在民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼中是作为证据发挥作用的，对证据的真实性、合法性和关联性无需单独通过行政诉讼来认定，而只需在相应的诉讼中由人民法院来审查判断。对公安机关作出的交通事故认定，如果事先可以采用行政诉讼的方式救济，而在民事、刑事诉讼中人民法院又作为证据进行审查，势必对同一行为在人民法院产生双重救济，而不同的救济方法可能造成结果不同，出现自相矛盾的情况；民事诉讼和刑事诉讼也会都期待交通事故认定行政诉讼的结果，否则不能进行。行政判决维持还尚可，如果判决撤销并责令重作，当事人可能对重作的认定再一次提起行政诉讼，然后再启动民事诉讼和刑事诉讼程序，会出现连环诉讼的情况，无疑增加当事人的诉累和诉讼成本，违背诉讼经济原则，也难以体现司法为民和司法效率，使纠纷和矛盾长期得不到解决和化解。

但是，从法的价值位阶排序看，自由、正义优先于秩序和利益，不能为了利益和秩序而牺牲自由和正义，这不是法制社会所追求的。

（三）、从法律适用上看，从法律适用上来讲，该行为不属于《行政诉讼法》第十二条第四项规定的法律规定的行政机关最终裁决的具体行政行为，只有法律有明确排除规定，才能将交通事故责任认定行为排除在受案范围之外。因而如果交通事故当事人一方认为该认定责任划分不合法，认定事实不清或错误就有权依照行政诉讼法的有关规定向人民法院提起行政诉讼。
    有些法院对起诉公安机关交通事故认定不予受理的原因是：第一，其依据《道路交通安全法适用解答》的规定；第二，其受到了1992年12月1日的公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》[法发（1992）39号文]的影响。[10]然而，《道路交通安全法适用解答》不过是普法读物而已，不是国家的法律法规，故不可适用；[法发（1992）39号文]不具有法律的效力，也不可适用。

况且该通知已不符合最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释规定，该解释第一条规定的不属于人民法院行政诉讼的受案范围的六项中无一项属于交通事故认定，并且该解释第五条对行政诉讼法第十二条第四项规定的人民法院不予受理“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为”中的法律，应该解释为全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。所以，公安机关制作的交通事故认定书也不是行政机关最终裁决。另外，公安部是公安机关的最高行政机关，在行政诉讼中，它是一方当事人，而最高人民法院是我们国家的最高审判机关。审判机关和一方当事人联合发布通知，限制另一方当事人的诉权，从而使公安机关以此规定规避法律，减少作为被告的机会，其结果却是损害了另一方当事人的权益。这样做违反了社会最基本的公正和正义。所以，人民法院不应当适用。

如果交通事故认定书只作为一种证据，对责任认定书不服的，在诉讼解决纠纷的过程中可以由法院改变责任认定书的内容。但在司法实践中要改变交警部门责任认定的不具有可行性或者操作起来非常困难。第一，作为事故的双方当事人，都很难提供证明自己在事故当中应当承担何种责任的证据。第二，作出责任认定的交警部门的警察是最初到现场的证人，现场也是由他们进行的勘察，他们是具有这种特定专业技术的人员，法官作为非专业技术人员，在当事人不能提供充分有效证据的前提下就很难区分谁的责任大小，通常就会采信交警部门的责任认定结论。第三，就中国的实际情况而言，行政权力处于主导地位，很多情况下，司法权是让位于行政权的，司法权很难实现司法独立。如果司法权再不能约束行政权，行政权会更加膨胀。权力制衡一旦失效，行政权缺乏司法权的监督，则必然会侵害到公民的私权利，腐败也容易滋生，因为“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”“现代世界的法则，即权力趋于无限扩张，直到遇上更强大力量的阻挠，才会停止下来。”[11]

（四）、名称的变化不代表交通事故认定书可诉性的变化。

按照以前的道路交通事故处理办法规定，事故一方当事人对交通事故责任认定书不服的，可以在接到责任书之日起五日内向上一级交通事故主管部门申请复核，最高法院随后也有司法解释，对交通事故处理最终仍然不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼。随着以后行政复议法的出台，又将复核的期限延长到六十日，可见，按当初的规定，交通事故责任认定书的性质属具体行政行为，对交通事故责任认定书不服的，可以有复议和诉讼两种救济途径。 

新的《道路交通安全法》将原来的“道路交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”，删掉了“责任”二字，取消责任认定，改为事故认定。体现了该法在道路交通事故处理机制和理念上的变化，也使道路交通事故的处理更加淡化了行政色彩，更多体现出民事侵权责任的特点。取消了“道路”二字，因《道路交通安全法》实施前，根据《办法》的规定，将交通事故分为道路交通事故与非道路交通事故，对于后者，不属公安机关作出责任认定的范畴，可出具事故成因分析意见。名称发生了变化，但本质上可诉性是不会改变的。           

福建省高级人民法院在2003年4月间召开的一次行政诉讼工作会议上口头指示全省各级法院受理当事人请求撤销交通事故责任认定的行政案件，却没有正式行文。新的《道路交通安全法》把这样的很不理想、不规范的监督措施给扼杀了。

交通事故认定书在民事审判中具有极其重要的地位，往往成为各方当事人争议的矛盾和焦点，所以才应该通过行政诉讼对错误的认定书予以纠正。但是，由于法律没有明确其是否具有可诉性，导致很多不服事故认定的当事人的权利失去救济的途径。

笔者认为，立法应具有前瞻性或称预见性，一部新法的颁布实施，应以促进社会法治水平的提高和社会文明的进步为目标，如果因为新法的实施反而阻碍了社会生活某些方面的进步，甚至出现倒退，就意味着失败。

四、结语

理论上的模糊不清必然导致实践中的混乱，必然陷入争论之中，如对道路交通事故认定是否具有行政可诉性问题，在司法实践中已出现了不同的适用结果。因此，笔者建议应该修改《道路交通安全法》第七十三条，明确把交通事故责任认定规定为交警部门履行处理交通事故职责中作出的一种具体行政行为，当事人不服交通事故责任认定的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，才能有效地保障交警部门依法行政和公正执法，才能保障交通管理相对人的合法权益。

参考文献：

[1]见云南经典阳光律师事务所解家玺律师的2007年第40号卷宗

[2]见最高人民法院公报2001年第5期（总第七十三期）

[3]2002年第5期（总第七十九期）

[4] 《行政法与行政诉讼法教程》，中国政法大学出版社，惠生武主编，第73页，1999年3月第1版。

[5]《行政法与行政诉讼法》，海南出版公司，刘艳云主编，第19页，2001年6月第1版。

[6]《国家司法考试专题讲座-刑事诉讼法  行政法44讲》，人民法院出版社，李奋飞、季宏编著，第307页，2005年4月第一次出版。

[7]《国家司法考试专题讲座-刑事诉讼法  行政法44讲》，人民法院出版社，李奋飞、季宏编著，第305页，2005年4月第一次出版。

[8]见《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定

[9] 《国家司法考试专题讲座-刑事诉讼法  行政法44讲》，人民法院出版社，李奋飞、季宏编著，第71页，2005年4月第一次出版。

[10]见澄江县人民法院（ 2007）澄行初字第02号裁定。

[11]《自由与权力》，[英]阿克顿著，商务印书馆出版，第342页，344页，2001年1月第一版。